Pautas para reinvertar el sistema nacional de crédito agropecuario

Más allá del boom mediático que han creado los pronunciamientos de las entidades de control en torno a la distribución de la línea especial de crédito ‘Colombia Agro Produce’, las circunstancias actuales constituyen una oportunidad para que el sistema nacional de crédito agropecuario se reinvente.

Si bien la pandemia del nuevo coronavirus está transformando a pasos agigantados la sociedad en muchos frentes y ha obligado a realizar rápidos ajustes, no se pueden dejar de lado los grandes objetivos que se tienen como país. En el caso del sector agropecuario se vislumbra como un impulsor de desarrollo, un transformador en el entorno socio económico y ambiental, y un proveedor de alimentos para el mercado interno y fuente de recursos internacionales. De ahí que sea necesario revisar los factores que le ayudan a cumplir esa misión, como es el caso del crédito agropecuario.

Entidades como el Departamento Nacional de Planeación (DNP), la Federación Colombiana de Ganaderos (FEDEGAN), y en mismo FINAGRO, entre otras, han analizado el tema de la disfunción del Sistema Nacional de Crédito Agropecuario (SNCA) y las inequidades en la distribución del crédito dentro del sector y frente al total del crédito a nivel nacional, y han planteado una serie de propuestas que bien vale la pena revisar a partir de la normatividad vigente.

El financiamiento del sector agropecuario

La estrechez de recursos de crédito para el sector rural es pan de cada día y raíz de la atonía del sector. Falencia que lo ha limitado en su evolución y que a futuro no le permitirá afrontar los retos de proveer alimentos en las mejores condiciones competitivas para el mercado interno y el mundo, es decir para exportar.

Hoy el sector agropecuario carece de una banca de desarrollo fuerte que la lo catapulte. Su estructuración financiera recae en FINAGRO y en el Banco Agrario de Colombia, con instrumentos de apoyo como como el Fondo Agropecuario de Garantías - FAG, el Incentivo a la Capitalización Rural - ICR o el Certificado al Incentivo Forestal - CIF, en tanto que la fuente de financiación prácticamente recae en el sistema financiero a través de los Títulos de Desarrollo Agropecuario (TFA), y cuyas colocaciones se realizan a través de los mismos establecimientos de crédito.

Es en el esquema de fondeo y colocaciones donde reside una de las principales causas de la disfunción del SNCA respecto al papel del crédito rural. Veamos:

FINAGRO es una entidad de tipo crediticio de segundo piso, de carácter mixto, pero clasificada por la Superintendencia Financiera de Colombia como Institución Oficial Especial, cuya Misión es promover integralmente el desarrollo del sector agropecuario, mediante la financiación de proyectos e instrumentos de apoyo financiero.

Para esto utiliza un esquema de colocación de créditos cuyos clientes directos son las entidades crediticias del sector financiero vigiladas por la Superintendencia Financiera. Estas entidades se encargan de irrigar dichos recursos a sus clientes, personas naturales y jurídicas pertenecientes o vinculadas al sector agropecuario. En otras palabras, FINAGRO no coloca directamente los créditos.

La fuente de recursos para fondear al sector agropecuario proviene de la inversión forzosa que deben realizar los intermediarios financieros en Títulos de Desarrollo Agropecuario (DTA), emitidos por FINAGRO.

Existen dos clases de inversiones forzosas: 1) los TDA clase A, que fondean los créditos dirigidos a pequeños productores, y 2) los TDA clase B, que proveen recursos para otros tipos de productores (FINAGRO, 2019). Dichos títulos tienen madurez de un año y sus intereses son pagados de forma trimestral, siendo estas de DTF-4% y DTF-2% (el Banco Agrario de Colombia no está obligado a suscribir TDA).

Dichos recursos pueden ser colocados en condiciones FINAGRO a través de tres carteras:

Sustitutiva

Agropecuaria:

1. Redescuento, que corresponde a las colocaciones con recursos totalmente respaldados con TDA.
2. Sustitutiva. De acuerdo con el Artículo 5 de Resolución 3 de 2.000 de la junta directiva del Banco de la República, los establecimientos de crédito podrán computar como colocaciones sustitutivas para el cumplimiento de su requerido de inversión, el valor de la cartera agropecuaria otorgada con recursos propios, que corresponde a las colocaciones con recursos que compensan la inversión en TDA con diferentes factores de ponderación. Estos factores son: del 25 % para grandes productores; del 50 %, para medianos productores, y del 150 %, para pequeños productores y para operaciones de microcrédito
3. Cartera Agropecuaria, que corresponde a los recursos propios de las instituciones financieras.

Es precisamente este artículo 5 el que introdujo dos distorsiones importantes al sistema de crédito agropecuario:

1. Creó al interior de cada establecimiento financiero una competencia entre dos alternativas: cumplir la inversión obligatoria en TDA (Redescuento) o cumplir con la misma obligación, pero sustituyéndola con sus créditos otorgados (Cartera sustitutiva).
2. Transfirió a FINAGRO la misma composición crediticia de os intermediarios financieros privados, cuyos objetivos distan sustancialmente de los de FINAGRO, pues mientras los establecimientos financieros buscan menor riesgo y alta rentabilidad, los de FINAGRO buscan equidad en la distribución del crédito, otorgándole mayor participación a pequeños productores y al sector productivo rural, que al de comercialización y apoyo.

Dado que los intermediarios financieros pueden validar sus créditos como cartera sustitutiva de inversión obligatoria, su efecto es que este tipo de cartera registra mayor crecimiento que la de redescuento, pues los bancos de primer piso prefieren prestar con recursos propios con bajos niveles de riesgo que hacer la inversión obligatoria.

En efecto, las cifras permiten evidenciar que más bancos de primer piso están colocando recursos de crédito en el sector agropecuario y los computan como inversión obligatoria en TDA. En 2010, la participación de la cartera de Redescuento fue de 65,8 % y la cartera Sustitutiva de 33,7 %; y para 2019 las participaciones fueron respectivamente de 19,2 % y 80,6 %, es decir, se invirtió la estructura de colocación.

Es importante resaltar que el 99,2 % de las colocaciones de cartera sustitutiva han sido dirigidas a los grandes y medianos productores y los recursos de redescuento han sido dirigidos históricamente a los pequeños productores (Misión, 2014).

Pero también se observa que a lo largo de los últimos años (2010-2019) se registra un superávit de recursos disponibles para operaciones de redescuento, en particular, en TDA clase A —es decir, para los pequeños productores— (FINAGRO, 2019). La explicación reside en que los pequeños productores no cumplen bajos los lineamientos de la banca los requisitos para acceder al crédito.

Lo anterior explica el por qué se filtra a la estructura de crediticia de FINAGRO la concentración en grandes productores o agentes de la cadena productiva que exhiben los intermediarios financieros. En otras palabras, es la composición de la cartera según productor de los establecimientos de crédito la que determina a la final la estructura de préstamos de FINAGRO, y limita la discrecionalidad de esta entidad en la dirección del crédito agropecuario.

Tal como señala FEDEGAN, la modalidad de cartera sustitutiva les permite a los bancos sustituir, valga la redundancia, la compra de TDA (es decir, la entrega de efectivo a FINAGRO para prestarles a los productores en condiciones especiales), por créditos directos, que se registran dentro de las líneas FINAGRO, pero en los cuales la banca tiene discrecionalidades en cuanto a la orientación del recurso y las condiciones de colocación.

Explica que esta disfunción desvirtúa los objetivos del crédito de fomento de FINAGRO, pues termina siendo la banca la que determina en qué segmentos colocará sus recursos, concentrándolos en aquellos que representan menor riesgo y/o con mejores garantías reales. Por lo general, estos sujetos de crédito son los grandes eslabones de comercialización, transformación y servicios de apoyo.

Otro aspecto, que se deriva de las cifras, es el mayor volumen de recursos que se dirige a actividades diferentes al eslabón primario. En 2019, las de comercialización y transformación tuvieron financiamiento por 11 billones de pesos, equivalente al 56 %, mientras al eslabón primario llegaron 4,7 billones de pesos, con una participación del 25 % del total de colocaciones FINAGRO.

El caso del programa Colombia Agro Produce

Dice la Contraloría General de la República en un boletín de prensa, que FINAGRO es uno de los mayores colocadores de crédito oficial en el país (SIC) y, a renglón seguido, explica que “del 1 de enero al 31 de marzo de 2020, sus colocaciones en total superan los $6,1 billones, de los cuales $4,8 billones (el 78%) han sido para los grandes beneficiarios, que son personas con activos superiores a los 5.000 salarios mínimos mensuales; los medianos productores han recibido $710 mil millones (12%), mientras que los pequeños, incluidos en esta franja aquellos cuyos activos no superan los 280 salarios mínimos, han recibido $630.000 millones (10 %), suma considerada pequeña dentro de ese universo”.

Respecto a la línea especial de crédito (LEC) ‘Colombia Agro Produce’, afirma que grandes agroindustriales y comercializadores se quedan con la mayor parte de los recursos colocados, pues “encontró que de los $226.000 millones colocados hasta el 8 de abril, $213.566 millones han ido a grandes comercializadores y agroindustriales, $8.300 millones para medianos, y sólo $4.200 millones para pequeños productores.

Agrega que de los $226 mil millones, $196.133 millones se colocaron por rubros de comercialización y/o transformación, costos operativos y anticipos.

Considera la CGR que esta línea de crédito debería estar focalizada en actividades de producción de alimentos o en factores que impacten o protejan el empleo.

Contrasta este pronunciamiento de la CGR con lo señalado por el Ministerio Agricultura, en donde afirma que esta línea de crédito es de 1,5 billones de pesos, de la cual los pequeños productores tienen un cupo asignado del 40 %, equivalente a $600 mil millones de pesos, los medianos igual cantidad y los grandes productores tienen un cupo del 20 %, por valor de $300 mil millones de pesos.

Lo anterior indicaría que sólo se ha ejecutado el 15 % de la línea de crédito.

Agrega que el objetivo de esta línea es mantener y promover la capacidad de producción del sector agropecuario, mitigar los choques adversos sobre la producción agropecuaria y promover la cadena de abastecimiento alimentario.

Cómo enfrentar los retos

Una vez planteadas algunas falencias del SNCA -faltando temas importantes como el costo crediticio y la categorización de pequeño, mediano y grande productor-, y sin desconocer que FINAGRO es el gran articulador de la política de financiamiento del sector agropecuario y rural al trasladar recursos a los intermediarios financieros y al Banco Agrario de Colombia (destinados a los productores del campo, tanto para actividades agropecuarias como para emprendimientos productivos no agropecuarios), es necesario plantear si el monto de estos es suficiente.

En otros términos, se trata de analizar la profundización financiera medida como la relación entre la cartera de FINAGRO y el PIB, y de otros indicadores de comercio para suplir la oferta nacional de productos alimenticios y mantener una oferta exportable.

Lo anterior teniendo en cuenta que Colombia cuenta con 14 TLC vigentes y 3 acuerdos negociados y firmados (2014), siendo el sector agropecuario uno de los que tiene mayor perspectiva de crecimiento debido al constante aumento de la demanda mundial por alimentos, pero solo tenemos un banco de primer piso enfocado en el sector agropecuario. Aquí habría que adicionar los créditos de exportación de otras entidades. (DNP MISIÓN PARA LA TRANSFORMACIÓN DEL CAMPO Sistema Nacional de Crédito Agropecuario. Propuesta de reforma, diciembre 2014).

La respuesta no es positiva en ambos casos. La participación del crédito al productor primario en el total de colocaciones hoy solo llega al 13% y su tendencia histórica muestra cada vez mayor deterioro; y respecto a la profundización financiera pese a la gestión de FINAGRO en los últimos años, esta por debajo del promedio del sistema financiero.

Propuesta gremial

Para la Federación Colombiana de Ganaderos, es evidente que existe una falla de mercado en la oferta de crédito de fomento.

“Si bien todos los eslabones son importantes, es necesario garantizar una adecuada orientación del crédito hacia el sector primario, no solo por su condición estratégica dentro de las cadenas, sino por su mayor vulnerabilidad por tratarse del sector rural, para lo cual se podría establecer un cupo mínimo hacia este eslabón dentro de la cartera sustitutiva”

Advierte que salvo por el Banco Agrario -que cumple un papel destacado en beneficio de los productores verdaderamente rurales-, estos tendrán cada vez menos posibilidades de financiamiento, pues la cartera de redescuento continuará decreciendo, y en la sustitutiva son desplazados por la banca en beneficio de eslabones con mejor calificación de riesgo.

Esta situación obliga a diferenciar al pequeño, mediano y grande productor del eslabón primario, de cualquier otro de los demás eslabones de la cadena.

Normativamente es necesario corregir esta disfunción con asignaciones exclusivas, suficientes y de obligatorio cumplimiento, por parte de la banca comercial, hacia los productores verdaderamente rurales y, entre ellos, hacia los pequeños y medianos. Si se le deja esa orientación al mercado, la cartera sustitutiva seguirá prefiriendo a quienes tengan mayores garantías y menor nivel de riesgo, con la consecuencia indeseable de que los recursos destinados al fomento de las actividades agropecuarias se desvíen hacia otros sectores.

De otra parte, en un documento elaborado en 2016, la entidad gremial señala que la metodología debe buscar que la colocación de los recursos sea eficaz y equitativa. (Lea: FEDEGAN y Banco Agrario realizan convenio de cooperación para irrigar crédito)

La propuesta parte de la base que los créditos deben tener en cuenta ingresos y no activos, así como la actividad, diferenciado al productor primario, con su actividad directa sobre los animales o la tierra, es decir, realmente “agropecuaria”, de aquellas que corresponden a eslabones de transformación y/o comercialización y servicios de apoyo.

Sumado a ello, para el gremio es clave crear en cada vigencia una bolsa exclusiva de recursos para los productores rurales, por tamaño, que debe cumplirse obligatoriamente como meta de colocaciones por cada banco.

Otra arista importante es que todos los proyectos que se financien con recursos de FINAGRO para pequeños productores, tanto de cartera sustitutiva como de redescuento, deberán contar con asistencia técnica obligatoria, con el fin de disminuir el riesgo del proyecto y, por tanto, la tasa de interés cobrada. Eso mismo facilitará la asignación del préstamo. (Lea: Por el coronavirus, FINAGRO aumenta subsidio a la tasa para Línea Especial de Crédito)

FEDEGAN sugiere un sistema móvil de garantías con el fin de que el productor tenga acceso permanente al crédito sin incurrir en costos administrativos recurrentes.

La Misión para la transformación del campo propone, en el estudio que realizó entre 2012 y 2016, una reforma del sistema de financiamiento agropecuario, con los siguientes objetivos:

1. contar con un Sistema Financiero Agropecuario que represente la realidad del sector, con participación activa, tanto de actores públicos como privados;
2. contar con una oferta dinámica de recursos e instrumentos financieros para los pequeños productores y
3. desarrollar una política integral de gestión de riesgo.

Para alcanzar dichos objetivos, las propuestas de política se enmarcaron en tres grandes ejes estratégicos.

El primero de ellos es el reajuste institucional, que busca el fortalecimiento y especialización de las instancias y entidades formuladoras y ejecutoras de la política de financiamiento del sector agropecuario, que permitirá ofrecer productos financieros de manera eficiente a la población rural que contribuyan al desarrollo del sector.

El segundo eje es la profundización financiera, que pretende la orientación de recursos y diseño de instrumentos financieros, de acuerdo a las necesidades del productor y su subsector, que tiendan a corregir las fallas de mercado existentes.

El tercer eje corresponde a la gestión de riesgos, cuya intención es construir un modelo de gestión de riesgos para el sector agropecuario, el cual debe incluir: institucionalidad, articulación entre los agentes y diseño y oferta de instrumentos bursátiles de coberturas.

Finalmente es importante señalar y como conclusión, que es necesario fortalecer la estructura de crédito, su funcionalidad y objetivos de tal manera que estén acordes con los planteamientos del Plan de Desarrollo, no sólo para el sector rural sino para todos los demás renglones de la economía, y utilizar entre otros los modelos de inteligencia artificial y la data que dicen tener las entidades de control para avanzar más allá de la pandemia generada por Covid 19.