El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural expidió una resolución que reglamenta la inscripción y cancelación de organizaciones de cadena en los sectores agropecuario, pesquero, forestal y acuícola, en donde flexibiliza los requisitos fundamentales para la inscripción y supervisión de dichas organizaciones.

Se trata de la resolución 085 del 2 de abril de 2024, frente a la cual la Fundación para el Estado de Derecho presentó una demanda de nulidad ante el Consejo de Estado, la cual fue aceptada y se encuentra en curso.

La Resolución, entre otras cosas, elimina los requisitos para la inscripción de las organizaciones de cadena y permite que entidades sin la capacidad necesaria para cumplir con los objetivos sectoriales accedan a fondos parafiscales, alterando de manera inconstitucional la destinación de estos recursos. La medida pretende modificar la ley para habilitar la constitución de cadena por representantes del sector privado a los que no se les exige ser los más representativos del sector.

La disposición incluida en la norma otorga al Ministerio una facultad que puede ser utilizada para restringir o condicionar el derecho de participación. Al determinar la calidad de representatividad, ese despacho tiene el poder de decidir quiénes pueden y quiénes no pueden participar en las decisiones clave dentro de las organizaciones de cadena. Esto no solo contradice el espíritu de las leyes que protegen la participación democrática, sino que también crea un riesgo significativo de manipulación y sesgo en la composición de estas organizaciones.

Los fondos parafiscales, según lo establecido por la ley, deben ser utilizados exclusivamente para financiar actividades que promuevan la competitividad y el desarrollo sostenible del sector agropecuario, pesquero, forestal y acuícola. Sin embargo, al permitir que organizaciones que no están obligadas a presentar un plan de acción o indicadores de competitividad accedan a estos recursos, cambia la destinación prevista por el Congreso, vulnerando así el mandato constitucional, indica la entidad. (Lea en CONtexto ganadero: Resolución de MinAgricultura redirecciona dinero de parafiscales agropecuarios)

Esta modificación en la aplicación de los fondos parafiscales, al no estar respaldada por una ley aprobada por el Congreso, es ilegal y contraria a los principios constitucionales que regulan las contribuciones parafiscales. La Constitución exige que cualquier decisión relacionada con la imposición y destinación de estos recursos sea tomada mediante un proceso legislativo, con la debida deliberación y aprobación del Congreso, para asegurar la transparencia y la correcta aplicación de los fondos públicos.

Facultades del Ministerio

De acuerdo con la Fundación, la Resolución anterior establecía un marco normativo riguroso para la inscripción de las organizaciones de cadena, imponiendo como requisitos obligatorios la presentación de un plan de acción detallado y los indicadores de resultado y de proceso asociados a la competitividad de la organización, lo cual aseguraba que las organizaciones tuvieran una visión clara y estructurada de sus objetivos y estrategias y permitían al Ministerio de Agricultura evaluar de manera efectiva su capacidad para contribuir al desarrollo del sector agropecuario.

La nueva medida retrocede significativamente en estos requisitos al permitir la inscripción de oficio y al convertir la adopción de un plan de acción en una potestad opcional para las organizaciones de cadena. Este cambio reduce la exigencia de planificación estratégica previa a la inscripción y elimina el requisito de indicadores de competitividad, lo que diluye el control y seguimiento sobre el cumplimiento de los objetivos que justifican la existencia de las organizaciones de cadena.

Además, señala, la falta de un plan de acción obligatorio y de indicadores concretos de rendimiento genera un vacío en el control sobre el uso de los fondos parafiscales, lo que podría derivar en una aplicación inadecuada o ineficiente de estos recursos, desviándose de los fines establecidos por la ley. (Lea en CONtexto ganadero: Cambios en fondos parafiscales deben ser concertados: Fedearroz)

Este debilitamiento del marco de control pone en riesgo no solo la eficacia de las organizaciones de cadena, sino también la correcta utilización de los fondos parafiscales que están destinados a mejorar la competitividad y sostenibilidad del sector. Al permitir una flexibilización que podría diluir la responsabilidad financiera y operativa de las organizaciones, la Resolución 85 infringe el artículo 107 de la Ley 811 de 2003, al no asegurar que los recursos parafiscales sean utilizados con la rigurosidad y propósito que la ley establece.

Agrega la Fundación que la Resolución demandada, al regular la creación y funcionamiento de las organizaciones de cadena, desconoce las disposiciones del Decreto 3800 de 2006, al otorgar al Ministerio de Agricultura la competencia para la determinación de la calidad de representatividad de los miembros de estas organizaciones, desconociendo los gremios, incluso aquellos respecto de los cuales se presume la representatividad nacional.

Más falencias

Así mismo, señala que el proceso de expedición de la Resolución 085 no cumplió con los estándares de publicidad y participación que exige la Ley 1437 de 2011 y el Decreto 1081 de 2015. Estas normas establecen que los proyectos de regulación deben ser publicados con antelación suficiente para que los interesados puedan presentar observaciones, pero, en este caso, se otorgó un sólo día para comentarios, que resultó insuficiente para una revisión y contribución efectiva por parte de los ciudadanos y actores del sector.

La Resolución fue publicada para comentarios el 1 de abril de 2024, con la misma fecha como límite para recibir comentarios. Al día siguiente, fue expedida y luego publicada en el Diario Oficial No. 52.717 el 4 de abril de 2024. Esto indica que no se cumplió con la ley, ya que no hubo un tiempo razonable entre la publicación, la recepción de comentarios y su revisión por parte de la entidad para evaluar posibles ajustes al texto. (Lea en CONtexto ganadero: Gobierno busca manejar los hilos de los fondos parafiscales del sector agropecuario)

Igualmente, se observa una clara falta de motivación, lo cual vulnera los principios fundamentales que rigen la expedición de actos administrativos ya que la norma establece que las resoluciones que no requieren la firma del presidente de la República deben sujetarse a criterios estrictos de legalidad, reserva legal, jerarquía normativa, y deben incluir una memoria justificativa detallada que sustente la expedición del acto.

Aunque la norma cuenta con una memoria justificativa, esta resulta limitada y no proporciona una explicación exhaustiva de los antecedentes, las razones de oportunidad y conveniencia, ni del ámbito de aplicación del acto. Además, no fundamenta adecuadamente por qué ciertos aspectos, como el impacto económico o medioambiental, se consideran irrelevantes o no aplicables, limitándose a una simple mención de que "no se requiere" sin ofrecer un razonamiento detallado.

Además, la parte dispositiva de la Resolución 85 carece de indicación de las normas derogadas, subrogadas, modificadas, adicionadas o sustituidas, tal como lo exige el Decreto 1081 de 2015 que establece que la derogatoria debe ser expresa, evitando fórmulas de derogatoria tácita, lo cual es fundamental para garantizar la certeza jurídica y evitar confusiones en la aplicación de la norma. La falta de motivación en la Resolución 85 constituye un vicio fundamental en su expedición, lo que se traduce en una "expedición en forma irregular", conforme lo establece la jurisprudencia del Consejo de Estado

La admisión de la demanda por parte del Consejo de Estado es un avance importante en el proceso y “refuerza el compromiso de la Fundación con los valores propios del Estado de Derecho, en el que los recursos públicos se gestionen bajo una normativa clara, coherente y en sintonía con los intereses colectivos”. (Lea en CONtexto ganadero: Autonomía de la parafiscalidad está en riesgo, advierte Fedepalma)

De acuerdo con el Consejo de Estado y de conformidad con el artículo 172 de la Ley 1437, corre el traslado de la demanda a la parte demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por el término de 30 días, plazo dentro del cual deberán contestar la demanda, proponer excepciones, solicitar pruebas, llamar en garantía y, si es del caso, presentar demanda de reconvención.